淺析咨詢機構(gòu)在PPP項目咨詢中的作用

李再蒞

（江蘇中江成套工程咨詢有限公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：隨著政府與社會資本合作模式（PPP模式）在國內(nèi)的大力推廣，第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)在PPP項目中的作用越來越關(guān)鍵。現(xiàn)以黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區(qū)東極小鎮(zhèn)PPP項目咨詢?nèi)^程中的特殊處理為例，分享成功經(jīng)驗，希望能為咨詢機構(gòu)開展咨詢工作提供一定的幫助。

關(guān)鍵詞：東極小鎮(zhèn)PPP項目；咨詢機構(gòu)；咨詢團隊；付費機制；特許經(jīng)營權(quán)證

0  引言

從2014年底至今，政府與社會資本合作模式（PPP模式）得到了極大的推廣和運用。由于PPP合作模式多種多樣，要面對的問題也是千變?nèi)f化的。財政部、國家發(fā)改委在相繼發(fā)布了一系列關(guān)于政府與社會資本合作的相關(guān)文件和要求的同時，都提出了政府必要時應(yīng)聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)來確保項目操作規(guī)范和高效，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性以及實施效率。專業(yè)咨詢機構(gòu)可以為政府提供多項服務(wù)：前期準備工作（實施方案編制、物有所值評價、政府財政能力分析等）、社會資本的采購代理工作、項目整個過程的法律咨詢、參與政府與社會資本的談判、協(xié)助政府與社會資本簽署協(xié)議等。服務(wù)內(nèi)容可以是其中之一，也可以是全過程服務(wù)。

PPP項目的實施，在為咨詢機構(gòu)提供新的發(fā)展機遇的同時也迎來了挑戰(zhàn)。許多咨詢機構(gòu)（如工程咨詢、造價咨詢、招標代理、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等咨詢機構(gòu)）蜂擁而至，導(dǎo)致PPP項目咨詢市場魚目混珠、咨詢質(zhì)量參差不齊，甚至有的項目由于文件編制質(zhì)量問題導(dǎo)致項目無法落地。隨著時間的推移，這種現(xiàn)象將會越來越突出。PPP項目咨詢市場這塊大蛋糕，也會隨著時間的推移，將會越來越集中在為數(shù)不多的幾家優(yōu)秀咨詢機構(gòu)手中。那么，咨詢機構(gòu)應(yīng)如何做好PPP項目的咨詢工作，在這新興的咨詢領(lǐng)域里盡快占有一席之地呢？

筆者參與過多個PPP項目的咨詢工作，本文就以黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區(qū)東極小鎮(zhèn)PPP項目咨詢?nèi)^程中的特殊處理為例，與大家一起分享成功的經(jīng)驗，希望對大家從事咨詢工作有一定的幫助。

黑瞎子島配套功能區(qū)東極小鎮(zhèn)（下稱“東極小鎮(zhèn)”）位于黑龍江省東北部撫遠市，北至撫烏公路，東、南界至建黑高速延長線，是世界唯一的內(nèi)陸“兩國一島”，中方主權(quán)171平方公里，俄方164平方公里。2011年，受國務(wù)院委托，國家發(fā)改委正式批復(fù)《黑瞎子島保護與開放開發(fā)總體規(guī)劃》。黑龍江省委、省政府積極組織實施《黑瞎子島保護與開放開發(fā)總體規(guī)劃》，把黑瞎子島作為全省改革開放的特區(qū)，全力推動保護與開放開發(fā)。但黑瞎子島生態(tài)環(huán)境脆弱，不宜在島域進行大型開發(fā)建設(shè)，整個旅游服務(wù)配套功能區(qū)只能集中在島下，根據(jù)“一島三區(qū)”的總體規(guī)劃，主要由東極小鎮(zhèn)承接黑瞎子島旅游服務(wù)配套區(qū)功能。

東極小鎮(zhèn)是一個新建的、以生態(tài)旅游為主的特色小鎮(zhèn)，整個小鎮(zhèn)總占地面積670.44公頃，其中城市建設(shè)用地面積473.59公頃，水系面積131.9公頃。

東極小鎮(zhèn)采用PPP運作模式進行投融資、建設(shè)、運營維護，總投資估算為48.8億元（其中，項目資本金占總投資的25%）。建設(shè)內(nèi)容分為公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)保護工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、綠化廣場工程、觀光交通6類。PPP項目運作形式有BOT、TOT、BOOT三種。其中，東極小鎮(zhèn)范圍內(nèi)公共建筑、基礎(chǔ)設(shè)施擬采用BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）、BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）運作模式；東極小鎮(zhèn)范圍內(nèi)特許經(jīng)營權(quán)、東極小鎮(zhèn)外撫遠轄區(qū)內(nèi)與東極小鎮(zhèn)相關(guān)旅游資源和黑瞎子島上旅游資源特許經(jīng)營權(quán)擬采用TOT運作模式。

社會資本由撫遠市東極小鎮(zhèn)建設(shè)和管理委員會通過資格預(yù)審、公開招標方式確定，中標社會資本與政府指定的政府方出資代表“撫遠市黑瞎子島東極小鎮(zhèn)運營管理有限公司”、“中國政企合作投資基金股份有限公司”分別以70%、10%、20%股權(quán)比例共同注資成立PPP項目公司，負責項目的投融資、建設(shè)、運營維護。整個項目建設(shè)期10年，特許經(jīng)營年限30年，運營期從建設(shè)期開始后的第4年起算。

東極小鎮(zhèn)PPP項目是一個建設(shè)范圍廣、投資大、運營期比較長的一個新建項目，加上其地理位置的特殊性，國家及省市領(lǐng)導(dǎo)給予了高度重視。本文從整個項目前期咨詢過程，總結(jié)其與其他PPP項目相比的獨特之處，以供參考。

1  項目咨詢團隊組建

在參與東極小鎮(zhèn)PPP項目咨詢機構(gòu)比選時，首先了解到項目的建設(shè)內(nèi)容、項目的地理位置及其建設(shè)的重要性以及咨詢機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容，因此在組建咨詢團隊時，就從項目需求出發(fā)，采用了聯(lián)合體投標方式，最終我們這個團隊成功獲得了該PPP項目的全過程咨詢服務(wù)。

本項目咨詢團隊由江蘇省設(shè)備成套有限公司、國浩律師（南京）事務(wù)所、江蘇東方建筑設(shè)計有限公司三家單位組成，江蘇省設(shè)備成套有限公司為牽頭單位。其中，江蘇省設(shè)備成套有限公司主要負責實施方案編制、財務(wù)測算、投資估算、采購代理等工作；國浩律師（南京）事務(wù)所主要負責項目合同及特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的擬定；江蘇東方建筑設(shè)計有限公司負責做項目前期規(guī)劃，輔助完成投資估算。參與咨詢?nèi)藛T有工程咨詢?nèi)藛T、造價咨詢?nèi)藛T、財務(wù)分析人員、律師、規(guī)劃設(shè)計人員等。整個團隊從方案編制、規(guī)劃設(shè)計、投資估算、財務(wù)分析、合同編制到后面的采購代理，均全程參與，三家單位緊密合作，這樣既保證了文件質(zhì)量，又提高了工作效率，同時也鍛煉了一批PPP項目咨詢?nèi)瞬?。從項目推介會到后期投標人投標，咨詢機構(gòu)提供的項目實施方案及項目合同、采購文件的質(zhì)量均得到了多方贊賞。

專業(yè)人做專業(yè)事。事實證明，PPP項目咨詢團隊應(yīng)該根據(jù)項目的需求組建，需要有豐富經(jīng)驗的各類人才如律師、財務(wù)專家等加入，而不要為了節(jié)省成本或其他原因，安排非專業(yè)人員或跨專業(yè)跨行業(yè)人員完成咨詢?nèi)蝿?wù)。有的招標代理機構(gòu)參與PPP項目咨詢服務(wù)，讓招標代理人員負責編制實施方案、項目合同、采購文件，實施方案和項目合同質(zhì)量就不說了，單就采購文件就不符合PPP項目需求，完全延用施工招標的版本來編制社會資本采購文件。可想而知，這樣的咨詢成果，會給后期項目的實施帶來多大的困擾。這樣的咨詢單位，終究會在這個領(lǐng)域沒有立足之地。

2  發(fā)揮優(yōu)勢，提高效率

根據(jù)項目本身特點，發(fā)揮咨詢機構(gòu)優(yōu)勢，制定工作程序，建立溝通制度，提高工作效率。

參與PPP項目的咨詢機構(gòu)應(yīng)該在咨詢工作開展前擬定項目工作程序和溝通制度。除了對咨詢機構(gòu)的工作程序做出規(guī)定外，還應(yīng)幫助政府建立一個高效且有機配合的項目組織。

PPP項目，從項目前期準備到項目的建設(shè)、運營和移交，咨詢機構(gòu)、社會資本通常會與政府多個部門建立各種復(fù)雜關(guān)系。為了提高工作效率，保證項目順利實施，咨詢機構(gòu)應(yīng)在工作開展前，利用自身優(yōu)勢和實踐經(jīng)驗，考慮如何促使政府與咨詢機構(gòu)、社會資本的有效對接、充分溝通，擬定出項目工作程序和溝通制度。這是保證PPP項目順利實施、成功落地的前提。

在東極小鎮(zhèn)項目咨詢服務(wù)中，我們首先擬定了咨詢工作進度計劃和溝通制度，就PPP合作模式相關(guān)知識對政府進行了宣講。根據(jù)項目建設(shè)周期及運營周期長、涉及范圍廣等特點，建議政府首先成立了代表政府方出資的平臺公司以及對東極小鎮(zhèn)履行行政監(jiān)督與監(jiān)管職能的東極小鎮(zhèn)建設(shè)和管理委員會。這樣，咨詢機構(gòu)在咨詢過程中有了高效解決問題的渠道，而政府平臺公司及東極小鎮(zhèn)管委會通過全程參與項目前期的準備工作，加深對實施方案和項目合同的理解，為后期項目的實施奠定了基礎(chǔ)。同時，我們還與多方潛在投標人進行溝通，聽取他們好的建議。方案中收益來源途徑、土地問題的處理，都從潛在社會資本那里得到了啟發(fā)。

PPP項目咨詢機構(gòu)在與潛在投標人、政府溝通時，應(yīng)保持相對客觀的立場，在政府與社會資本之間起到雙向溝通、橋梁作用，讓政府與社會資本在理念和實施方面有效對接。要平衡好政府與社會資本的利益關(guān)系，在考慮社會公眾利益的同時也要考慮社會資本的合理利潤。這樣，才能在保證政府利益前提下，吸引更多的社會資本參與本項目的競爭，實現(xiàn)項目價值的最優(yōu)化。

3  突破常規(guī)，創(chuàng)新工作

PPP項目咨詢不同于普通的工程項目咨詢，每個項目都有其特殊性，不可復(fù)制。咨詢機構(gòu)在咨詢過程中，可能會遇到許多新問題，有的可能還是國家現(xiàn)行體制無法解決的問題。這時，要在法律法規(guī)允許的情況下，勇于突破常規(guī)，有所創(chuàng)新。要具體項目具體分析，實施方案、項目合同、采購文件等均要反映項目的實際情況，對于項目的經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方面的問題要合理、完整、嚴謹，制定的方案可操作性強。由于PPP項目合作期限長，因此，即便是一個微小的疏忽，都可能給項目實施帶來長期不利影響，甚至導(dǎo)致項目失敗，給國家造成嚴重經(jīng)濟損失。

在東極小鎮(zhèn)PPP項目咨詢過程中，我們就有許多突破常規(guī)的設(shè)計。這里主要講我們是如何解決東極小鎮(zhèn)付費機制、項目運營期起止日期及特許經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放問題。

3.1  東極小鎮(zhèn)PPP項目付費機制

PPP項目的付費模式包含了政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。在東極小鎮(zhèn)PPP項目30多個子項目中，垃圾處理和污水處理項目屬于政府直接付費模式，其他項目為使用者付費和可行性缺口補助模式。為方便結(jié)算，我們從項目整體考慮，把不同時期運營的項目、不同付費機制的項目綜合在一起考慮，在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號中所給的運營補貼公式的基礎(chǔ)上作了一定的修改，將東極小鎮(zhèn)整體模式設(shè)為可行性缺口補助，將政府付費和使用者付費兩種模式反映到一個公式中。

政府每年支付給項目公司的可行性缺口補助公式計算如下：

其中：a——如果n＜26，a=1；n≥26，a=n-23。

3.2  東極小鎮(zhèn)PPP項目運營起止日期的確定

東極小鎮(zhèn)PPP項目涉及30多個子項目，項目合同中約定，當各子項目達到運營條件后，政府相關(guān)部門就應(yīng)頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)證書，項目公司開始運營，每個子項目運營時間均為30年。這樣，各子項目開始運營時間不一致導(dǎo)致項目移交時間不一致，帶來很多后續(xù)問題難以解決。針對此情形，我們設(shè)置了項目整體運營期和整體移交期。具體約定如下：東極小鎮(zhèn)項目整體運營期從建設(shè)期開始的第4年起算，運營期限為30年，到第33年末完成運營，第34年開始項目整體移交。移交期限在項目整體移交期限前的子項目，在其運營期限結(jié)束時，甲方可要求乙方移交，也可雙方協(xié)商，將該子項目運營期限延長至整體移交期限。移交期限在項目整體移交期限后的子項目，在整體運營期限結(jié)束時，如已實現(xiàn)了合理收益，可雙方協(xié)商，將該子項目運營期限提前至整體移交期限。

3.3  東極小鎮(zhèn)PPP項目特許經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放

東極小鎮(zhèn)PPP項目特許經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放牽涉到交通、旅游、水利等部門，項目實施過程中也有許多審批程序，為了提高工作效率，促進項目高效運轉(zhuǎn)，咨詢機構(gòu)建議政府成立了撫遠市東極小鎮(zhèn)建設(shè)和管理委員會。由撫遠市人民政府授權(quán)東極小鎮(zhèn)建設(shè)和管理委員會統(tǒng)一負責PPP項目特許經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放，同時履行政府的監(jiān)管、行政監(jiān)督職能。

4  實地調(diào)研，獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

咨詢機構(gòu)應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的咨詢思維模式，發(fā)揮咨詢機構(gòu)的優(yōu)勢，積極主動解決咨詢過程中碰到的各種問題，為政府出謀劃策，完成方案編制、采購代理工作，促成項目成功實施。

東極小鎮(zhèn)PPP項目是一個以旅游為主的新建生態(tài)宜居小鎮(zhèn)，所處地市財政資金缺乏，人口稀少，旅游資源未得到充分利用。剛開始開展咨詢工作時，我們面臨的問題是政府財政承受能力差，不能給予項目任何補助；當?shù)乜捎觅Y源少，人流量少，項目公司回款路徑幾乎無。在這種情況下，想完成實施方案的編制，對我們來說是一個挑戰(zhàn)。面對困難，我們咨詢團隊并未放棄，而是積極主動與政府溝通，多次深入當?shù)剡M行調(diào)查、取證，拜訪當?shù)氐陌l(fā)改委、規(guī)劃局、審計局、土地局、旅游局、交通局等多個部門，了解當?shù)卣呢斦顩r、稅收政策、工程造價結(jié)算方式、當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展情況等。

在取得第一手資料的基礎(chǔ)上，我們開始了東極小鎮(zhèn)的規(guī)劃方案設(shè)計、實施方案的編制。在方案編制過程中，我們咨詢機構(gòu)在如何幫助政府挖掘項目收益來源途徑上花了大量時間。項目的規(guī)劃設(shè)計，與整個東極小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃緊密相關(guān)，而產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的好壞，又與項目收益戚戚相關(guān)。所以，除了向規(guī)劃設(shè)計專家、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃專家、旅游公司請教學習外，還積極參與政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計。對當?shù)匾延械穆糜钨Y源進行整合，尋找旅游產(chǎn)品線路，設(shè)定旅游資源特許經(jīng)營范圍。

由于政府財政承受能力有限，政府對東極小鎮(zhèn)PPP項目產(chǎn)生的稅收，除上交國家部分以外地方留存部分，均通過財政預(yù)算返回到項目公司，作為政府付費的資金來源之一。這樣，對東極小鎮(zhèn)可能產(chǎn)生的稅收就需要有較為準確的測算。本著對政府、對投標社會資本負責的態(tài)度，我們專門聘請了“上海一頁稅務(wù)師事務(wù)所有限公司”稅務(wù)師作了本項目建設(shè)期和運營期涉稅情況分析，走訪了當?shù)氐亩悇?wù)局，根據(jù)國家、項目所在省、市的相關(guān)規(guī)定，組織人員對東極小鎮(zhèn)項目在建設(shè)期和運營期產(chǎn)生的稅收進行了測算。根據(jù)測算結(jié)果，合理地設(shè)置了方案中的付費機制。

最終，在東極小鎮(zhèn)PPP項目收益來源途徑里，經(jīng)過測算，公共建筑租賃收入、停車位租賃、公共建筑運營收入、公用事業(yè)收入、旅游收入分別占總收入的7%、2%、17%、39%、35%，使得項目投資財務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）達到8.14%，項目投資回收期為15.8年（稅后靜態(tài)），還款期為17年（含建設(shè)期）。這樣的結(jié)果，對社會資本是有吸引力的，達到了采用PPP模式運作東極小鎮(zhèn)的目的。

5  結(jié)語

東極小鎮(zhèn)PPP項目在咨詢團隊全體人員的通力合作下，成功進入了國家第二批PPP項目示范庫。目前已進入投標人編制投標文件階段，政府和咨詢機構(gòu)都很期待項目成功落地。

通過本項目的實際操作，我們積累了很多寶貴經(jīng)驗，相信在今后的PPP項目咨詢服務(wù)中，我們會做得更好。屆時，再與大家一起分享成功的經(jīng)驗。

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