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江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術咨詢服務。2003年，經(jīng)江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業(yè)。2008年，公司與中國江蘇國際經(jīng)濟技術合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經(jīng)濟技術合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司?！?
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PPP專欄

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污水處理TOT項目定價及風險要素分析

發(fā)布時間：

2017-04-18

污水處理TOT項目定價及風險要素分析

孫玉清張慧

（江蘇省設備成套有限公司工程招標咨詢分公司，江蘇南京 210009）

摘要：TOT特許經(jīng)營模式在我國城市污水處理中正得到越來越多的應用，政府將修建完工的污水處理廠項目移交給投資者運營，投資者通過收費獲得回報。現(xiàn)結(jié)合南京城東污水處理項目，通過總成本費用、基礎進水量、投資收益率，重點分析了污水處理定價的風險要素及TOT定價模型，并結(jié)合國內(nèi)外污水處理定價實踐提出了污水處理TOT項目定價的相關建議。

關鍵詞：污水處理；TOT；定價；風險要素

0 引言

財政部于2014年9月23日發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，提出運用社會資本在基礎設施領域推廣PPP運營模式，擴大融資渠道，提高基礎設施項目建設效率，并實現(xiàn)政府、社會資本等相關方的風險分擔及利益共享。隨著PPP理念的升級和出臺更多的規(guī)范政策，南京市城東污水處理項目于2015年11月26日正式簽署PPP項目合同，以特許經(jīng)營TOT方式采用“固定轉(zhuǎn)讓價，競投服務單價”的方式選擇社會資本，由此可以看出，污水處理項目定價是特許經(jīng)營模式的核心，而項目定價的合理性也有利于項目相關方緊密合作，并吸引社會資本積極參與污水處理項目，從而實現(xiàn)特許經(jīng)營項目的成功。本文結(jié)合南京城東污水處理項目，通過總成本費用、基礎進水量、投資收益率，重點分析了污水處理價格的風險影響因素，并結(jié)合國內(nèi)外污水處理定價實踐提出了污水處理定價的相關建議。

1 污水處理TOT項目發(fā)展歷程

城市污水處理廠是現(xiàn)代化城市建設中不可缺少的組成部分。近年來，隨著城市化進程的加快，城市污水處理發(fā)展迅速，中國城市污水處理廠在新中國成立之初只有幾座，總設計處理能力4萬t/日，而截至2015年底，我國污水處理廠超過5 000座，總設計處理能力近2億t/日，全國各大城市及85%以上的縣城均已建成城鎮(zhèn)污水處理廠。

污水處理作為公共基礎設施項目是由國家財政投資建設，形成了政府壟斷經(jīng)營的市場格局，但是卻普遍存在著污水處理費收費標準低、財政補貼經(jīng)營的現(xiàn)象，導致污水處理廠虧損運營，在國家出臺相關的政策鼓勵以特許經(jīng)營模式發(fā)展基礎設施項目的背景下，要充分發(fā)揮市場在污水處理廠投資、建設和運營中的主導作用。根據(jù)環(huán)保部測算，未來將投資超千億元用于污水處理項目的新建和改造，年運營費用接近千億元，污水處理采用特許經(jīng)營模式有利于緩解巨大的資金壓力，全國已經(jīng)建成的幾千座、日處理上億噸的污水處理廠如何擺脫虧損經(jīng)營的模式，TOT特許經(jīng)營模式應運而生。

所謂TOT，即政府部門將建成的污水處理項目設施移交給投資者運營，通常投資者需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，通過收費獲得回報，特許期滿后將經(jīng)營權及污水設施無償移交給政府方。以南京城東污水處理廠為例，經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓價格4億元，社會資本以0.742元/m³的初始污水處理服務費單價中標，中標價格遠遠低于控制價，所以，TOT模式對解決現(xiàn)有污水處理廠經(jīng)營困難的局面將有很大的幫助。

2 定價風險要素

污水處理項目采用TOT模式雖然能化解政府對污水處理廠經(jīng)營困難的局面，同時解決資金短缺的問題，但是對于長達幾十年的特許經(jīng)營期，污水處理服務單價如何確定、存在著哪些風險將是影響TOT項目能否成功的關鍵因素。采用TOT模式的污水處理項目的預期收費標準，應綜合考慮總成本費用、基礎進水量、投資收益率等。

2.1 總成本費用

污水處理總成本費用主要包括運行成本、投資成本。運行成本主要是在運營期內(nèi)為生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務所發(fā)生的全部費用，主要包括材料及動力費、職工薪酬、折舊費、攤銷費、修理費、財務費用、尾水、尾氣、污泥處置費用及其他費用等；投資成本主要包括銀行利息和稅收等?？偝杀举M用是污水處理費用定價的重要因素，其中，污水處理工藝直接影響著污水處理廠的運行成本，常見的污水處理工藝包括A/B、A/O、A²/O、氧化溝、SBR、MBR等，不同的處理工藝直接影響藥劑的選擇、污泥含水率的控制等，進而直接對污水處理單價產(chǎn)生非同小可的影響。例如：南京城東污水處理廠采用的是A²/O工藝，污泥脫水后含水率降至60%以下外運處置，而同樣采用TOT模式的仙林污水處理廠整體采用A²/O+MBR工藝，污泥脫水后含水率降至80%以下外運處置，仙林污水廠TOT污水處理服務費中標價比城東污水高出0.548元/m³，可見在總成本費用下，污水處理工藝的選擇對污水處理費定價的影響。

2.2 基礎進水量

污水的進水量以及進水水質(zhì)是污水處理費的主要征收依據(jù)，所以，污水處理TOT項目對于基礎進水量的設定往往比較敏感，容易被誤解為給社會資本提供固定回報。污水處理項目TOT模式能夠具備運營條件的一個關鍵因素在于“廠網(wǎng)分離”，首先，“廠網(wǎng)分離”的商業(yè)模式源自污水收費水平無法像供水行業(yè)補償整個污水廠網(wǎng)系統(tǒng)的全成本。其次，“廠網(wǎng)分離”更有利于基礎進水量的設定，地方政府負責污水處理進水管網(wǎng)的建設運營，實際的污水處理量很難被社會資本預測和管控，通常政府通過提供最低需求承諾使得社會資本減少對項目風險的判斷，將溢價風險從污水處理服務費單價中剔除。因此，為了進一步減少進水量變動風險，基礎進水量為污水處理TOT項目中常設條件，政府分擔了原污水供應的風險。項目服務區(qū)內(nèi)污水產(chǎn)生量或接管率實際情況與預測偏差較大，將導致污水處理廠進廠污水量達不到設計規(guī)模，使污水處理廠出現(xiàn)運營虧損，所以，為實現(xiàn)風險分擔應合理設置基礎進水量，在當進廠污水量未達到或超過基礎進水量時，南京城東污水處理TOT項目通過設定“不足單價”或“超進單價”的方式，既保障項目公司資本性投入的正?；厥眨志S護了政府的合理利益。

2.3 投資收益率

投資收益率是社會資本進入污水處理TOT項目的主要考量指標，在特許經(jīng)營期內(nèi)合理的投資收益率能保證污水處理項目的正常運營并獲得一定的利潤，投資收益率與特許價格成正比關系，因此污水處理TOT項目污水處理費價格確定的另一個重要因素為投資收益率，投資收益率通常以長期貸款利率為基礎，同時考慮借款利率、自有資金內(nèi)部收益率、通貨膨脹、機會成本和風險因素等，南京城東污水處理TOT項目最終確定投資收益率為不超過同期人民銀行貸款基準利率下浮10%～12%。

3 現(xiàn)金流量法下的定價模型分析

污水處理TOT項目特許期不包含項目建設期，采用現(xiàn)金流量法下的財務凈現(xiàn)值FNPV構(gòu)建價格模型，應當去除污水處理廠建設期的凈現(xiàn)值：

式中，FNPV為污水處理TOT項目在經(jīng)濟壽命期內(nèi)的凈現(xiàn)值；T為污水處理TOT項目的經(jīng)濟壽命期；n為污水處理TOT項目經(jīng)濟壽命期的第n年；Q為污水處理TOT日處理量（m³/d）；P為污水處理TOT特許價格（元/m³）；C為污水處理TOT經(jīng)營成本（元/m³）；r為污水處理TOT投資收益率。

當FNPV≥0時，說明污水處理運營期內(nèi)總收益大于或等于運營總成本，因此使整個特許經(jīng)營期的凈現(xiàn)金流量之和為零的價格即為臨界特許價格。結(jié)合南京城東污水處理廠項目，特許經(jīng)營期30年，2015年平均日污水處理量17萬m³，2015年年生產(chǎn)成本約為8 500萬元，投資收益率按2015年8月26日長期貸款利率5%，在不考慮價格調(diào)整及風險變量對特許期內(nèi)主要因素影響的前提下，FNPV≥0，則：

經(jīng)試算得到該污水處理TOT項目的特許價格為P≥1.37元/m³，目前南京市居民生活污水處理費為1.42元/m³，城東污水處理TOT項目的中標特許價格為0.742元/m³，初步認為該項目以TOT模式運營能夠滿足政府及投資方在全成本條件下的污水處理服務費要求，同時也符合污水處理市場化發(fā)展的目標。

4 國內(nèi)外污水處理定價現(xiàn)狀

中國城市水的治理起步晚、發(fā)展慢、政策體制落后，產(chǎn)生了低污水處理價格、虧損經(jīng)營、財政補貼等現(xiàn)象，限制了污水企業(yè)的商業(yè)化發(fā)展，在國家大力推行PPP模式的政策鼓勵下，污水處理項目將迎來巨大的發(fā)展動力，但污水處理定價尚未形成統(tǒng)一的模式。

歐美等發(fā)達國家污水處理實行政府定價或指導價，污水處理收費的政策和經(jīng)驗都比較成熟，比如：美國污水處理以運營總成本費用和營業(yè)利潤通過投資回報率價格管制模型聯(lián)系起來，這種價格的優(yōu)勢在于能夠保證取得投資收益，使污水企業(yè)健康、良性的發(fā)展；英國通過最高限價的方式確定污水處理費的價格，政府周期性地對增長系數(shù)進行調(diào)整，促使企業(yè)通過技術改進及優(yōu)化管理等來獲得自身利益最大化，該方式充分調(diào)動了企業(yè)參與生產(chǎn)經(jīng)營的主動性；日本污水處理價格采用基本價格和數(shù)量價格，兩者隨著處理數(shù)量的變化而變化，污水處理價格隨著處理量增加而下降；法國則通過委托經(jīng)營權拍賣等形式選擇污水處理的價格。

5 結(jié)語

本文討論了污水處理TOT項目定價風險要素及模型分析，并結(jié)合國外污水處理費的定價方法、經(jīng)驗和政策，對污水處理定價提出以下幾點建議：

（1）引入競爭機制，促進污水處理市場化發(fā)展?，F(xiàn)行污水處理企業(yè)經(jīng)營管理落后、市場壟斷，污水處理企業(yè)缺乏有力的技術革新措施，無形之中增加了運營成本，在污水處理企業(yè)引入競爭、打破壟斷，有利于促使企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新能力，降低經(jīng)營成本，達到確定合理的污水處理價格和提高效率的目標，完成污水處理市場化發(fā)展，而TOT模式對現(xiàn)有污水處理廠的運營將是一個有效的手段。

（2）污水處理價格的制定原則。充分認清污水處理價格的實質(zhì)，其不僅僅是滿足污水處理廠的日常運營，更不是一個公益項目，制定污水處理價格應充分考慮全成本費用、運營經(jīng)濟效率、投資收益等因素，并遵循“公平、平等、誰污染誰付費”的原則。

（3）完善價格調(diào)整機制。污水處理價格單一、固定，不利于污水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標，而污水處理特許經(jīng)營周期長，必須通過設定完善的價格調(diào)整機制來適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，一般可以加權平均為原則通過調(diào)價公式的方式設定，這樣既可以實現(xiàn)政府追求污水處理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也可以保證特許經(jīng)營項目公司利潤的實現(xiàn)。