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董事長致辭
跨越時(shí)代的變遷，歷經(jīng)歲月的洗禮，江蘇省設(shè)備成套股份有限公司在工程建設(shè)領(lǐng)域深耕細(xì)作，探索變革，積極推行全新的項(xiàng)目管理模式，堅(jiān)持不懈打造高等級服務(wù)平臺，目前已發(fā)展成為江蘇省內(nèi)獲得較高認(rèn)可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業(yè)地位。 我們正面臨著一個(gè)前所未有的變革時(shí)代……
江蘇省設(shè)備成套股份有限公司致力于為國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供成套設(shè)備和技術(shù)咨詢服務(wù)。2003年，經(jīng)江蘇省政府批準(zhǔn)，成立江蘇省設(shè)備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨(dú)資企業(yè)。2008年，公司與中國江蘇國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司、江蘇省建設(shè)集團(tuán)合并重組，為中國江蘇國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作集團(tuán)有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設(shè)備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設(shè)備成套股份有限公司。……
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PPP專欄
PPP模式在中國的理論與實(shí)踐
發(fā)布時(shí)間：
2018-01-16
PPP模式在中國的理論與實(shí)踐
王鑫鑫
（江蘇省設(shè)備成套有限公司國際工程招標(biāo)分公司，江蘇 南京 210009）
摘 要：簡要闡述了PPP模式的理論體系，介紹了PPP模式在中國的實(shí)踐情況，最后就咨詢機(jī)構(gòu)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析討論。
關(guān)鍵詞：PPP；理論體系；存在問題；機(jī)遇與挑戰(zhàn)
0 引言
目前中國的PPP制度體系已初見成效，我們甚至用兩年的時(shí)間就走完了歐美用十幾年發(fā)展的PPP道路，我們積極探索并通過PPP模式引入社會資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會公共事業(yè)建設(shè)中來。在不斷完善這一制度體系的道路上，我們必須擯棄“大躍進(jìn)”式的焦躁、急進(jìn)心理，應(yīng)該清醒地意識到，正是因?yàn)?/span>“站在巨人的肩膀上，我們才能看得更遠(yuǎn)，走得更遠(yuǎn)”。
1 PPP模式的理論體系
1.1 PPP模式理論
政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP模式），是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。
PPP模式源自西方，廣義的PPP是一個(gè)非常寬泛的概念，大義是指公共部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而與私人部門建立的各種合作關(guān)系。狹義的PPP則可以理解成是在廣義基礎(chǔ)上為項(xiàng)目提供融資的一種創(chuàng)新方式。
1.2 PPP理論解讀
從上述PPP理論的闡述，可以看出：
（1）PPP模式的理論設(shè)想是建立在最大化政府與民營企業(yè)之間合作產(chǎn)生的效益基礎(chǔ)上的，即將政府的公共統(tǒng)籌與民營企業(yè)的高效率結(jié)合在一起，以期獲得1+1＞2的效果。
（2）PPP模式可以說是一種新型的項(xiàng)目融資方式，從以往的社會公共事業(yè)項(xiàng)目來看，政府傳統(tǒng)的融資方式主要還是利用項(xiàng)目的可收益性作為抵押向商業(yè)銀行借貸，這種傳統(tǒng)的籌資方式使政府相對處于被動地位，而且承擔(dān)著項(xiàng)目融資的全部責(zé)任。而PPP模式則是把融資的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，這種風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移在一定程度上減輕了政府的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)雙方可以形成互惠互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。
（3）PPP模式的開展給民營企業(yè)提供了參與社會公共事業(yè)及城市基礎(chǔ)建設(shè)的機(jī)會。民營資本引入傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)（如市政工程、生態(tài)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)龋┲?，既可以保證項(xiàng)目建設(shè)中資金的周轉(zhuǎn)，同時(shí)，根據(jù)公私方約定的權(quán)利與義務(wù)，私營方也會獲取一定的收益?？梢哉f，獲取相應(yīng)的投資回報(bào)是民營企業(yè)參與到這種公私合作方式中的主要目的。
2 PPP模式在中國的實(shí)踐
2.1 近年來PPP模式的發(fā)展
自2013年11月份十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營以來，各省市都在積極探索推進(jìn)PPP工作。
財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在出席由《中國經(jīng)濟(jì)周刊》主辦的第十五屆中國經(jīng)濟(jì)論壇時(shí)指出，中國用兩年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家十幾年的PPP發(fā)展道路，目前中國的PPP制度體系初見成效。
根據(jù)2016年全國兩會召開之際，財(cái)政部PPP中心授權(quán)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》對外公開發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺（下簡稱“平臺”）數(shù)據(jù)：
自2013年推行PPP項(xiàng)目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7 110個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺，項(xiàng)目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)。其中，新建PPP項(xiàng)目總額達(dá)到7.57萬億元，約占PPP項(xiàng)目投資額的91％；存量項(xiàng)目約0.73萬億元，約占PPP項(xiàng)目投資額的9%。
由以上數(shù)據(jù)可以看出，我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目主要以新建項(xiàng)目為主，說明各省市在結(jié)合自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，由財(cái)政部作為首要牽頭人積極試點(diǎn)PPP項(xiàng)目，全力開發(fā)新建項(xiàng)目，引入社會資本參與到城市建設(shè)中。
2.2 “站在巨人的肩膀上”
2013年年末，財(cái)政部部長樓繼偉明確提出：“推廣PPP模式是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求、適應(yīng)市場起決定性作用要求、適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能要求、適應(yīng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求和適應(yīng)推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一項(xiàng)重大改革舉措。”
目前中國的PPP制度體系已初見成效，推廣PPP模式是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，也是推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大改革舉措。市場經(jīng)濟(jì)要求資本的活躍性，而城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要多方的參與，正是意識到PPP模式的優(yōu)勢，政府才不遺余力地推廣這一新的制度體系。在不斷完善這一制度體系的道路上，我們必須擯棄“大躍進(jìn)”式的焦躁、急進(jìn)心理。PPP作為發(fā)展、完善于西方的一種公私合作方式，中國PPP的發(fā)展可以說在一定程度上是建立在借鑒西方失敗與成功案例的基礎(chǔ)上的。在統(tǒng)計(jì)近年來取得的PPP項(xiàng)目案例及發(fā)展成效時(shí)，我們也要謙虛地承認(rèn)正是因?yàn)?/span>“站在巨人的肩膀上，我們才能看得更遠(yuǎn)，走的更遠(yuǎn)”。
2.3 實(shí)踐過程中不可忽略的問題
盡管中國的PPP是從“站在巨人的肩膀上”開始的，但在實(shí)踐的過程中，越來越多不可忽略的問題已經(jīng)凸顯出來。
從平臺公布的數(shù)據(jù)來看，主要存在的問題包括：
2.3.1 項(xiàng)目數(shù)和投資額的區(qū)域發(fā)展不平衡
根據(jù)平臺公布的數(shù)據(jù)，按地域統(tǒng)計(jì)，貴州、山東、四川、河南、新疆居項(xiàng)目數(shù)前五名，合計(jì)4 158個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的58.5%；山東、貴州、云南、河南、四川居項(xiàng)目投資金額前五名，總計(jì)約4.06萬億元，占項(xiàng)目總投資額的48.9%。反觀像北京、上海這些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)在PPP項(xiàng)目開展及投資需求上并沒有表現(xiàn)出極大的渴望。
從狹義上來看PPP，這是一種新型的融資模式，所以輕而易舉地就可以理解為什么邊遠(yuǎn)地區(qū)及經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)對PPP模式的高熱情。引入社會資本可以很大程度上減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至規(guī)避政府在傳統(tǒng)融資中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
在PPP定義的解讀上已經(jīng)指出，政府采取公私合作的方式，除了可以解決融資的渠道外，另一個(gè)重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府職能方式，充分利用私營企業(yè)的高效率，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的步伐。如果僅僅將PPP看作是一種新型的融資方式而忽略其所帶來的高效率，那么中國式PPP的發(fā)展在起步上就存在誤區(qū)。
2.3.2 項(xiàng)目數(shù)及項(xiàng)目投資行業(yè)的分布不平衡
根據(jù)平臺公布的數(shù)據(jù)，在PPP項(xiàng)目數(shù)分布行業(yè)中，市政工程、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸占到全部項(xiàng)目數(shù)的51%；從項(xiàng)目投資行業(yè)分布看，交通運(yùn)輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)占比63%。
從上述數(shù)據(jù)中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律，市政工程、交通運(yùn)輸?shù)瘸鞘谢A(chǔ)建設(shè)工程都是屬于盈利模式比較清晰的行業(yè)，這就牽涉到公私合作的另一方——私營方。獲取收益、有利可圖是私營方參與這一模式的最大目的所在，所以在投資的選擇上就會偏向于有明顯盈利效果的項(xiàng)目。而教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)還有很大的發(fā)展空間。固然，引入社會資本是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，但我國的經(jīng)濟(jì)體制是以政府宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)的，所以在逐步穩(wěn)定的PPP模式發(fā)展中，不能完全讓市場經(jīng)濟(jì)決定著項(xiàng)目投資行業(yè)。
2.3.3 我國法律法規(guī)的不健全
公私方之間的合作并不是依靠道德的約束來完成，必須明確雙方間的權(quán)利和義務(wù)，這就需要法律的約束力。而我國還不健全的法律法規(guī)體系并不能在這一模式的實(shí)際操作中約束所有問題，甚至廢棄的舊法與新法的運(yùn)用都會在項(xiàng)目實(shí)踐中發(fā)生（很多項(xiàng)目建設(shè)周期較長），從而導(dǎo)致了許多私營方對政府不信任度增強(qiáng)，這也是媒體報(bào)道的PPP項(xiàng)目簽約率低的一個(gè)主要原因。
清華大學(xué)建設(shè)管理系王守清教授稱，90%的企業(yè)家、70%的民企最大的顧慮是政府不講信用。私營方不是慈善機(jī)構(gòu)，即使有條目清晰的利益保證，他們也會害怕政府中途扯皮、推諉，解決這種相互間的不信任的根本措施還是在于如何確保權(quán)利的不失。企業(yè)間的扯皮、推諉可以利用合同法爭取利益，而政府與企業(yè)之間，是行政問題還是民事問題。所以，明確問題出現(xiàn)后的解決方式也是不容忽略的。
3 咨詢機(jī)構(gòu)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻”。無論是政府還是私營方，都不是專攻PPP模式的職業(yè)者，他們所需的專業(yè)知識及指導(dǎo)意見甚至具體的操作都需要一個(gè)“職業(yè)者”，正是這種需求為咨詢機(jī)構(gòu)參與到PPP模式中開辟了一條直通車。無論是在西方還是中國，在推廣PPP的發(fā)展道路上，都有很多優(yōu)秀的咨詢機(jī)構(gòu)脫穎而出，也就是說，咨詢機(jī)構(gòu)是不可或缺的一方。
這一新型制度體系的形成，為咨詢機(jī)構(gòu)提供了項(xiàng)目開發(fā)的機(jī)會。對政府來說，這一新的模式是轉(zhuǎn)變政府職能、傳統(tǒng)項(xiàng)目融資的創(chuàng)新；對私營方而言，這種模式是一種新的獲利渠道；而對咨詢機(jī)構(gòu)來說，PPP咨詢也是一種新型的服務(wù)。
除了借鑒國內(nèi)有著優(yōu)秀案例的咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，利用互聯(lián)網(wǎng)上共享的信息資源，許多國外優(yōu)秀咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)其實(shí)也可以作為參考。同時(shí)，作為中介，無論是面對政府還是資本方，咨詢機(jī)構(gòu)都處于比較被動的一方，所以小心謹(jǐn)慎必不可少。尤其是在公私方出現(xiàn)扯皮、推諉時(shí)，如何確保咨詢機(jī)構(gòu)的利益不受侵犯，這就需要咨詢機(jī)構(gòu)自身去進(jìn)行維權(quán)。
[參考文獻(xiàn)]
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