某城市養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目PPP模式的應(yīng)用研究與案例分析

李  軻  劉永華

（江蘇省設(shè)備成套有限公司國(guó)際工程招標(biāo)分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：簡(jiǎn)要介紹了國(guó)內(nèi)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的基本情況，重點(diǎn)通過對(duì)某城市采用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目的闡述，分析了養(yǎng)老類PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式，提出了當(dāng)前養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目采用PPP模式推進(jìn)的建議，對(duì)于以后類似項(xiàng)目的PPP運(yùn)作有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目；交易結(jié)構(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)分配；邊界條件；經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)；合同體系

0  引言

中國(guó)是擁有13億人口的大國(guó)，人口年齡結(jié)構(gòu)已開始進(jìn)入老齡化階段，今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)老年人口還將以較快速度增長(zhǎng)，老齡化程度在不斷加劇。面對(duì)如此龐大又日益增長(zhǎng)的老年群體，加快推進(jìn)老年服務(wù)社會(huì)化和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展已迫在眉睫。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)，到2025年，老年人將占全國(guó)總?cè)丝诘?9.34％；到2040年，老年人將占全國(guó)總?cè)丝诘?7.8％，養(yǎng)老需求迫切而巨大。

隨著居家養(yǎng)老觀念逐步改變，社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求持續(xù)增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，后者的供給量存在嚴(yán)重的缺口，單純依靠公共財(cái)政無法滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。另一方面，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、以政府投資占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已不可持續(xù)的大背景下，國(guó)務(wù)院以及發(fā)改委、財(cái)政部等政府部門出臺(tái)了一系列文件推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供融資渠道?？紤]到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來人口老齡化對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。但是，與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場(chǎng)發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價(jià)格彈性大等特點(diǎn)，同時(shí)在合作模式上有著一套與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目存在一定難度。

基于這種現(xiàn)狀，本文將通過對(duì)某城市養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目的具體案例的分析來說明如何更好地以PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目，希望能夠?qū)σ院箴B(yǎng)老項(xiàng)目適用PPP模式提供一些建議。

1  國(guó)內(nèi)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)容量已逾4萬(wàn)億元，且將繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)未來20年，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模有望超過20萬(wàn)億元，對(duì)GDP的拉動(dòng)作用將十分明顯。由于中國(guó)存在強(qiáng)烈的養(yǎng)老服務(wù)需求，社會(huì)資本也積極參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。但在現(xiàn)有土地、信貸政策下，養(yǎng)老項(xiàng)目投資大、運(yùn)營(yíng)成本高，整體發(fā)展存在很多問題，更容易走偏方向。通過政府與社會(huì)資本合作的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老支持性政策的突破，規(guī)范綜合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平，保障社會(huì)投資者的基本收益水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)：截至2017年9月，我國(guó)共有入庫(kù)養(yǎng)老項(xiàng)目的總投資金額約1 500億元。養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及可行性補(bǔ)助三種。其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目最多，總投資金額約1 050.55億元，數(shù)量和金額占比均高達(dá)70%以上；政府付費(fèi)項(xiàng)目最少，數(shù)量為3%左右。

2  某城市養(yǎng)老養(yǎng)生PPP項(xiàng)目基本情況

2.1  項(xiàng)目背景

某市非常注重養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施目標(biāo)將覆蓋全部城市社區(qū)和60%以上的農(nóng)村社區(qū)。根據(jù)該地區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老（中檔）人群數(shù)量分析，主要包括公職離退休人員。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，以養(yǎng)老社區(qū)的所在地推算，該地區(qū)現(xiàn)有公職人員約2萬(wàn)人，其中40%為已退休或超過50歲即將面臨退休的人員，人數(shù)合計(jì)為8 000人，據(jù)抽樣調(diào)查，該部分人群中，約計(jì)15%的人愿意在養(yǎng)老社區(qū)居住，則養(yǎng)老社區(qū)在當(dāng)?shù)貙⒂屑s計(jì)1 200張床位的需求。

本項(xiàng)目將為該地區(qū)建設(shè)以養(yǎng)老服務(wù)信息化、網(wǎng)格化為紐帶，專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織、隊(duì)伍為保障，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)新格局起到積極的促進(jìn)作用，其經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益均十分顯著。

2.2  項(xiàng)目概況

2.2.1  項(xiàng)目類型、所屬行業(yè)

本項(xiàng)目屬新建項(xiàng)目，為市政公共服務(wù)行業(yè)。

2.2.2  投資規(guī)模

項(xiàng)目總投資約59 972.05萬(wàn)元，擬申請(qǐng)銀行貸款約41 980.09萬(wàn)元，自籌項(xiàng)目資本金約17 991.96萬(wàn)元，資本金占總投資比例為30.00%。資本金由政府承擔(dān)約179.92萬(wàn)元，占總資本金比例的1%；社會(huì)資本承擔(dān)剩余的約17 812.04萬(wàn)元，占總資本金比例的99%。即政府方與選定的社會(huì)資本按照1:99的股權(quán)比例出資。

2.2.3  建設(shè)內(nèi)容

項(xiàng)目規(guī)劃總占地約893 333 m²（1 340畝），其中規(guī)劃建設(shè)用地約133 333 m²（200 畝），建筑面積共計(jì)約235 112.80 m²，規(guī)劃建設(shè)用地中分成養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施區(qū)及養(yǎng)老住宅區(qū)；規(guī)劃其他占地為租用農(nóng)田約760 000 m²（1 140畝）。

2.2.4  回報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)。項(xiàng)目公司（SPV）通過養(yǎng)老住宅出售、病床收費(fèi)作為其主要收入來源對(duì)象，以此獲取回報(bào)。

2.3  項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)

2.3.1  項(xiàng)目運(yùn)作方式

依據(jù)財(cái)政部相關(guān)操作指南，考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模及當(dāng)?shù)卣枨?，同時(shí)將項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求和期滿處置等因素進(jìn)行綜合分析，本項(xiàng)目采用建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)（BOO）的運(yùn)作方式。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理和用戶服務(wù)的職責(zé)。與其他合作模式的核心區(qū)別是項(xiàng)目公司有權(quán)不受任何時(shí)間限制地?fù)碛胁⒔?jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施，項(xiàng)目的所有權(quán)不再交還給政府。

2.3.2  投融資設(shè)計(jì)

項(xiàng)目公司由社會(huì)資本在該地區(qū)全資設(shè)立，公司注冊(cè)資本不低于1億元，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和融資機(jī)構(gòu)要求及時(shí)、足額繳納。目前項(xiàng)目公司主要的融資方式有項(xiàng)目收益?zhèn)?、金融機(jī)構(gòu)貸款等，項(xiàng)目公司通過融資籌措項(xiàng)目資金，以解決項(xiàng)目投資總額和項(xiàng)目資本金之間的差額。參照其他類似項(xiàng)目的融資模式，項(xiàng)目的融資方式建議采用金融機(jī)構(gòu)貸款模式。

為保障項(xiàng)目融資方的利益，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，債權(quán)人可依據(jù)項(xiàng)目協(xié)議中的直接介入條款代位行使項(xiàng)目公司股東權(quán)利和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)利，要求項(xiàng)目公司改善管理、增加投入，或指定政府認(rèn)可的合格機(jī)構(gòu)接管項(xiàng)目。

2.3.3  項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬

本項(xiàng)目運(yùn)行方式為建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)（BOO），在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，投資者擁有項(xiàng)目使用土地的權(quán)利、所有在投資者名下的財(cái)產(chǎn)、設(shè)備和設(shè)施的所有權(quán)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。

2.4  項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

對(duì)本項(xiàng)目在實(shí)施過程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)梳理歸類，同時(shí)根據(jù)財(cái)金[2014]113號(hào)文中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架的要求為：按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)通常由社會(huì)資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)通常由政府方承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

2.5  項(xiàng)目邊界條件

2.5.1  特許經(jīng)營(yíng)期

根據(jù)本項(xiàng)目特點(diǎn)及當(dāng)?shù)卣囊?，本?xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限暫定30年，含建設(shè)期2年，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，當(dāng)?shù)卣畠?yōu)先與項(xiàng)目公司續(xù)簽特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

2.5.2  項(xiàng)目的配套設(shè)施建設(shè)

本項(xiàng)目的水、電、路等配套設(shè)施情況由投資人自行調(diào)研踏勘，并由投資人完善，使其滿足項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)要求；本項(xiàng)目的電力接入系統(tǒng)由投資人負(fù)責(zé)建設(shè)。

2.5.3  項(xiàng)目監(jiān)管

對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，項(xiàng)目監(jiān)管主體為政府部門和社會(huì)公眾等。其中政府部門有PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；政府方出資代表；各級(jí)發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保等行業(yè)監(jiān)管部門；電力、城管、公安、工商等一般監(jiān)管部門。

PPP項(xiàng)目監(jiān)管是一個(gè)網(wǎng)狀的綜合管理體系，在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)各自職能開展相應(yīng)的監(jiān)管工作，并建立固定的交流機(jī)制，深入全面了解企業(yè)真實(shí)情況，形成對(duì)企業(yè)全方位的監(jiān)管。

2.5.4  政策性補(bǔ)助、補(bǔ)貼

國(guó)家省級(jí)提供的補(bǔ)貼、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等直接給項(xiàng)目公司，要做到?？顚Ｓ?，其中，獲得專項(xiàng)資金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等按工程建設(shè)進(jìn)度予以撥付。除此以外，該城市不再安排任何形式的經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼和補(bǔ)助。

根據(jù)該城市所在省養(yǎng)老補(bǔ)貼政策規(guī)定，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)以及居家養(yǎng)老服務(wù)等方面予以補(bǔ)助。對(duì)已運(yùn)營(yíng)、床位50張以上，按其實(shí)際入住本市戶籍老人數(shù)連續(xù)3年給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。本項(xiàng)目滿足政策要求，項(xiàng)目公司可在運(yùn)營(yíng)期前3年獲得運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。

2.5.5  履約保證

本項(xiàng)目履約保證主要包括強(qiáng)制保險(xiǎn)體系和履約保函體系。

（1）強(qiáng)制保險(xiǎn)體系：強(qiáng)制保險(xiǎn)是必要的合同履行保障。項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間可能遇到不可預(yù)期或不可控制的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司按行業(yè)的國(guó)家管理規(guī)定辦理和維持合理的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保險(xiǎn)。

（2）履約保函體系：主要包括投標(biāo)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函，在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，項(xiàng)目公司有義務(wù)保證相應(yīng)保函項(xiàng)下的金額保持在約定的金額，一旦低于該金額，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)及時(shí)將該保函恢復(fù)至該約定金額。

2.6  項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)

根據(jù)有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，按照國(guó)家發(fā)展改革委、建設(shè)部2006年頒布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）及有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算。

經(jīng)測(cè)算，本項(xiàng)目稅前財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為14.77%，稅前投資回收期（含建設(shè)期）為3.97年；稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為11.58%，稅前投資回收期（含建設(shè)期）為4.23年，項(xiàng)目盈利能力滿足了行業(yè)基準(zhǔn)最低8%要求，在財(cái)務(wù)上是可以接受的。

3  養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)

3.1  有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開

社會(huì)資本承擔(dān)養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)，有助于簡(jiǎn)政放權(quán)，理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.2  有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力

PPP模式將有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種限制，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ瑸橹行∑髽I(yè)提供更多參與機(jī)會(huì)，有利于盤活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

3.3  實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)合理分配

傳統(tǒng)的項(xiàng)目實(shí)施模式，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)一般由政府承擔(dān)；而PPP（公私合營(yíng)）要求政府授權(quán)企業(yè)與社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

3.4  能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值

采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)是可消除費(fèi)用的超支，有利于提高效率和降低工程造價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)本項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，項(xiàng)目PSC值為17 404.86萬(wàn)元，PPP值為475.27萬(wàn)元，物有所值量值為16 929.59萬(wàn)元，物有所值指數(shù)為97.27%，物有所值量值和指數(shù)均為正，從定量角度判斷項(xiàng)目適宜采用PPP模式。

3.5  滿足財(cái)政承受能力支出安排

綜合項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，基于對(duì)該城市財(cái)政一般公共財(cái)政預(yù)算支出趨勢(shì)分析，本項(xiàng)目實(shí)施后，該地區(qū)所有PPP項(xiàng)目總支出責(zé)任占該城市一般公共預(yù)算支出比例最大值為1.99%，同時(shí)隨著財(cái)政一般公共預(yù)算支出逐步增加，該比例將逐年減小。

該PPP項(xiàng)目在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)，符合財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中所有PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任不應(yīng)超過一般公共預(yù)算財(cái)政支出的10%的要求。

4  結(jié)論及思考

采用PPP模式充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和社會(huì)力量的主體作用，注重統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)化各類困難老年人托底保障工作；充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)社會(huì)活力；大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，努力使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量。

養(yǎng)老養(yǎng)生領(lǐng)域投融資體制要盡快向市場(chǎng)化方向改革，政府地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變。在此背景下，加強(qiáng)養(yǎng)老養(yǎng)生PPP項(xiàng)目理論和應(yīng)用的研究，積極在養(yǎng)老養(yǎng)生領(lǐng)域引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，有效吸引民間資本參與到養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目的建設(shè)，并按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，既能有效降低政府財(cái)政支出的壓力，又可以提高養(yǎng)老養(yǎng)生項(xiàng)目投資與運(yùn)營(yíng)的效率。可喜的是，目前我國(guó)一些城市越來越多地出現(xiàn)了養(yǎng)老養(yǎng)生PPP項(xiàng)目，國(guó)家及各級(jí)政府也相應(yīng)出臺(tái)了各種鼓勵(lì)養(yǎng)老養(yǎng)生采用PPP模式的政策?？梢灶A(yù)見，PPP模式在養(yǎng)老養(yǎng)生領(lǐng)域必將有著廣泛的發(fā)展前景。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知：國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)[A].

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