為貫徹落實十八屆三中全會精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，深化供給側(cè)改革，PPP項目在財政部、發(fā)改委等部門的大力推進(jìn)下，正在蓬勃發(fā)展。社會資本方的采購作為PPP項目實施過程中的重要環(huán)節(jié)，其采購方式的選擇與價格指標(biāo)，受到PPP參與各方的廣泛關(guān)注，對項目后續(xù)實施具有重要影響。

1 PPP項目特點

與通常的政府采購、工程招投標(biāo)項目相比，PPP項目具有工程規(guī)模大、投資額高、實施周期長、標(biāo)的物不清晰、不可預(yù)見性高等特點。

《全國PPP綜合信息平臺項目庫》（截止日期：2017年1月31日）顯示，全國入庫項目11 576個，入庫項目金額137 738.45億元，平均每個項目金額約為11.9億元?！?/span>財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）要求，PPP項目合作期限原則上不低于10年。

為充分發(fā)揮社會資本方的人才、資金、技術(shù)、管理水平等優(yōu)勢，很多PPP項目采購時都沒有詳細(xì)的工程設(shè)計圖紙（方案）、工程量清單等資料，需要待中標(biāo)社會資本方確定后，再進(jìn)一步深化。因工程規(guī)模大、投資額高、實施周期長、標(biāo)的物不清晰，導(dǎo)致項目在后續(xù)建設(shè)、運營過程中不可預(yù)見性風(fēng)險加大，對社會資本方的綜合實力要求較高。

2 PPP項目采購方式

涉及政府采購、工程招投標(biāo)的法律法規(guī)，主要有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》以及根據(jù)上述法律制定的實施條例、部門規(guī)章等?！墩少彿ā放c《招標(biāo)投標(biāo)法》兩者之間具有明顯的差別。目前，PPP項目采購主要適用的是《政府采購法》、《政府采購法實施條例》及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、財政部令與通知等。PPP項目采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購5種，如表1所示。

表1 政府采購方式表

采購方式	適用條件	備注
公開招標(biāo)	公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目；貨物、服務(wù)采購項目達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，必須采用公開招標(biāo)方式；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門的批準(zhǔn)。
邀請招標(biāo)	具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；采用公開招標(biāo)方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。	邀請對象難以確定，需要履行嚴(yán)格的審批手續(xù)
競爭性談判	招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或沒有合格的或重新招標(biāo)未能成立的；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)劃或具體要求的；采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。	資格條件符合情況下，價格作為唯一競爭因素，一般不符合PPP項目要求
競爭性磋商	政府購買服務(wù)項目；技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求；因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。
單一來源采購	只能從唯一供應(yīng)商處采購的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況下不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十。	需要履行嚴(yán)格的審批手續(xù)，進(jìn)行單一來源采購論證、公示

根據(jù)PPP項目特點與各種采購方式要點，使用最多的兩種采購方式分別為公開招標(biāo)、競爭性磋商。公開招標(biāo)與競爭性磋商的主要不同點如表2所示。

表2 公開招標(biāo)與競爭性磋商的主要不同點

采購方式

不同點

公開招標(biāo)

（1）從招標(biāo)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交首次投標(biāo)文件截止之日不得少于20日；

（2）投標(biāo)人不得少于3家；

（3）在評審過程中不能進(jìn)行磋商；

（4）供應(yīng)商只有一次報價。

競爭性磋商

（1）從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日不得少于10日；

（2）供應(yīng)商不得少于2家；

（3）在評審過程中可以進(jìn)行磋商；

（4）供應(yīng)商需要提交最后報價。

PPP項目是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)，一直存在爭議，沒有形成統(tǒng)一規(guī)定。

財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）指出，對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

國家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）指出，依法通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇社會資本方。

從目前的實際情況來看，大部分PPP項目都實行“投資+施工”二合一的采購模式。鑒于PPP項目特點與保護(hù)社會資本方投資收益，保證項目后續(xù)能夠順利推進(jìn)，應(yīng)及時修訂建筑法、招標(biāo)投標(biāo)法等法律，完善相關(guān)法律法規(guī)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）指出，對依法通過競爭性談判或單一來源方式確定供應(yīng)商的政府采購工程建設(shè)項目，符合相應(yīng)條件的應(yīng)當(dāng)頒發(fā)施工許可證。

3 PPP項目價格評審

PPP項目一般實行綜合評分法。綜合評分法，是指在最大限度地滿足采購文件實質(zhì)性要求前提下，按照采購文件中規(guī)定的各項因素進(jìn)行綜合評審后，以評標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法。綜合評分的主要因素是價格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、對采購文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等。采用綜合評分法的，貨物項目的價格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為30%～60%；服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為10%～30%。

價格作為綜合評分法最主要的評價指標(biāo)之一，其指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性與合理性，關(guān)系到投標(biāo)人與采購人的核心利益。通常的政府采購項目價格指標(biāo)比較單一，一般為付費總額或單位金額。PPP項目的價格指標(biāo)呈現(xiàn)多樣化，如建筑安裝工程費下浮率、融資利率、資本金投資回報率、內(nèi)部收益率、全投資回報率、政府付費額（可行性缺口補(bǔ)助額）、污水處理費（垃圾處理費）單價、運營成本等。

政府采購項目綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算。即滿足采購文件要求且投標(biāo)價格最低的投標(biāo)報價為評標(biāo)基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。其他投標(biāo)人的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：投標(biāo)報價得分=（評標(biāo)基準(zhǔn)價÷投標(biāo)報價）×價格權(quán)值×100。

價格指標(biāo)設(shè)置的類型、權(quán)值需要進(jìn)一步完善，以建筑安裝工程費下浮率為例，建筑安裝工程費下浮率數(shù)值越大，表明工程總投資越小，采購人需要支付的金額越少。

以建筑安裝工程費下浮率指標(biāo)計算價格分通常有兩種不同的公式（表3），以建筑安裝工程費下浮率最大值作為評標(biāo)基準(zhǔn)價。

表3 建筑安裝工程費下浮率投標(biāo)報價計算公式

序號

計算公式

投標(biāo)人的投標(biāo)報價得分

=（投標(biāo)報價÷評標(biāo)基準(zhǔn)價）×價格權(quán)值×100

投標(biāo)人的投標(biāo)報價得分

=（1-評標(biāo)基準(zhǔn)價）÷（1-投標(biāo)報價）×價格權(quán)值×100

式1與式2兩種不同的計算公式，會得到兩種差距很大的不同結(jié)果。例如，建筑安裝工程費下浮率最大值為15%，其中一家投標(biāo)人的投標(biāo)報價為5%，價格權(quán)值為10%，按照公式1計算得出投標(biāo)報價為5%的投標(biāo)人報價得分為3.33分，按照公式2計算得出投標(biāo)報價為5%的投標(biāo)人報價得分為8.95分，兩種公式計算得分差距達(dá)5.62分。采購文件采用哪種計算公式，會促使投標(biāo)人采用不同的投標(biāo)策略，直接影響投標(biāo)競爭。

4 PPP項目采購優(yōu)化建議

PPP項目作為政府購買服務(wù)或特許經(jīng)營的一種新型模式，構(gòu)建以項目公司（社會資本方）為主體、政府協(xié)同參與的運作機(jī)制，與傳統(tǒng)的政府投資項目管理體制具有很大差異。在社會資本方采購環(huán)節(jié)，應(yīng)允許“投資+施工”合二為一采購，減少后續(xù)手續(xù)，打通不同部門間的“隔斷與障礙”，及時修訂相關(guān)法律法規(guī)，為項目后續(xù)操作消除制度障礙與流程障礙。

PPP項目具有工程規(guī)模大、投資額高、實施周期長、標(biāo)的物不清晰、不可預(yù)見性高等特點，因此，對社會資本方的綜合實力要求也較高，直接導(dǎo)致PPP項目采購具有多元化目標(biāo)。多元化目標(biāo)決定了PPP項目采購具有復(fù)雜性，對PPP項目采購文件編制提出了更高要求，尤其是資格條件與評分辦法。

按照公平、公開、公正、科學(xué)擇優(yōu)原則，以滿足項目實施要求為底線，合理設(shè)定資格條件，科學(xué)制定評分辦法，保證項目得到合理競爭。PPP項目采購文件沒有成熟的范本，需要采購人、咨詢機(jī)構(gòu)（采購代理）、專家等根據(jù)項目特點，集思廣益、因地制宜編制采購文件。各級主管部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對PPP項目采購工作的研究與指導(dǎo)監(jiān)督。

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PPP項目采購方式與價格指標(biāo)研究